刘剑英：纪委监督同级党委的探讨

       近年来，常德市纪委不断探索党内民主监督的新途径新机制，以纪委全会为平台，在县一级积极推行纪委监督同级党委工作，取得了明显成效。制定纪委监督同级党委工作规则：党委常委会研究“三重一大”决策事项，纪委派员参加，对党委决策进行监督；每半年召开一次纪委全会质询会，对党委常委进行质询，受质询人现场解答；每季度纪委全会对党委决策及执行情况进行一次集中评议，并以全会集体名义对党委提出改进工作的建议；每年组织一次党委常委会成员向纪委全会述廉，了解党委常委会成员履行“一岗双责”、个人廉洁自律情况，纪委对同级党委的监督做到了制度化、规范化、常态化。常德市的这一做法属于一种创新性举措，尚需理论上的深入探讨和实践上的进一步探索，本文试就此谈几点认识。

　　一、纪委监督同级党委的意义

　　首先，纪委监督同级党委，是一党执政条件下加强党内监督的必然要求。在一党执政的政治背景下，没有多党竞争的外部压力，很容易陷入权力高度集中、监督制衡力渐趋萎缩的二律背反。对此，邓小平早就深刻指出：“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。”但令人堪忧的是，当前党内决策权、执行权、监督权几乎集于党委一身，这种失衡的权力结构催生了“一把手”的体制，滋生了“一支笔”的做法，派生了“一言堂”的局面。一个时期以来，党委书记腐败案件频发，就是党委权力过于集中且失去监督的直接后果。不仅如此，由于权力过分集中，同级监督制约力量不足，党委决策一旦形成，就会以强大的力量推行下去，如果决策失误，除非上级发现错误出面纠正，否则无法阻止。因此，对党委本身的监督已成为当前党内监督的一个重点和难点。

　　党内存在的问题，必须依靠党的自我完善来解决。诚如一位中纪委领导所言：“如果我们党试图在体制外寻求解决腐败问题的途径，那我们党就完了；反过来说，如果我们党在体制内不能解决自身的腐败问题，同样我们党也完了。”那么，究竟由谁来解决党委本身监督缺失的问题？有的同志认为，只有上级才能对其有效监督，同级监督、下级监督难以奏效。这种看法有失偏颇。实际上，任何一个民主健全的监督体制都是上级监督、同级监督、下级监督三者的有机统一、平衡配置、综合作用。当前，尤其应重视发挥同级监督的作用。众所周知，权力监督应当具备两个最基本的条件。一是“知情”，二是“制衡”。通常说“上级监督太远”，原因在于存在“知情”障碍。上级党委和纪委对下级党委可能出现的倾向性、苗头性问题往往难以及时察觉，因而反应迟缓；对下级班子成员行使权力的情况缺乏经常性的了解和掌握，只能等到问题相当严重才惩处，这是上级监督的重大缺陷。巡视制度的建立，固然有利于弥补这一缺陷，但它仍需以同级监督及下级监督为基础，如“听真话”是目前巡视中遇到的最大难题。同级监督的最大优势在于“知情”，因为同级之间彼此最了解最熟悉，因而该提醒的便于及时提醒，该批评的可以及时批评，该制止的能够及时制止。没有来自党委身边的监督，没有来自纪委的监督，一些违纪和腐败行为就很难在萌芽状态得到及时解决。邓小平倡导的两个“最重要”的监督，一是班子成员之间的监督，二是同级党委与纪委之间的监督，这是非常符合权力监督规律的。从“制衡”来看，制衡可以分为“绝对制衡”和“相对制衡”，上级监督属于“绝对制衡”，而同级监督属于“相对制衡”，同级监督的制衡力虽不如上级监督，但完全可以凭借上级的力量达到监督目的。比如，依据党章规定，纪委如果发现同级党委成员违纪情况，在同级党委不给予解决或不给予正确解决时，有权向上级纪委报告，请求协助处理。再比如，可以与上级巡视监督相结合，借助上级权威，弥补同级监督制衡力不足的缺陷，解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的矛盾。

　　其次，纪委监督同级党委，是党内监督权的必然回归。党内监督必须以发展党内民主为主线，以党员监督为基础，这是近年来人们对发展党内民主、加强党内监督认识上的一大深化。纪委及其委员由党员通过党代会选举产生，是党员权力的受托者，纪委及其委员的监督，实质上是代行党代会的监督职权。我市以纪委全会为依托，通过发挥委员作用来履行对同级党委的监督，体现了重塑权源的科学理念，也从机制制度上支持和保障了广大党员在党内监督中的主体地位，有利于动员和吸纳广大党员参与对同级党组织和党员领导干部的监督。

　　有的同志觉得，纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下开展工作，党委与纪委既然是上下级领导关系，就不可能形成监督关系。这里存在着一个认识误区。纪委与同级党委一样，都是经同级党的代表大会选举产生的组织，其权力来源相同，这本身就说明纪委与同级党委之间并不是简单的上下级关系，纪委并不是党委的一个工作部门，它在接受同级党委领导的同时，仍然可以形成对同级党委的制约监督。再者，“领导”与“监督”并不矛盾，即使完全是上下级关系，也离不开下级对上级的监督。

　　实际上，我们党为切实加强党内监督，很明确地赋予了纪委对同级党委的监督职责和权限。1987年，中纪委出台了《中共中央纪律检查委员会关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定》指出：“地方（部门）各级党的委员会领导成员及同级担负行政领导职务的党员干部的纪律监督工作，由同级纪委（纪检组）负责进行。”在监督主体方面，这是一条具有排他性的规定，突出了同级纪委（纪检组）的监督主体地位。并规定发现问题时，“有权进行调查核实，并及时向同级党的委员会和上级纪委作报告。不报告就是失职，严重的要受到追究”，这些明文规定，语气较重、要求较严，为纪委监督同级党委提供了强大的法规支持和动力。

　　现行《党章》和《党内监督条例》也明确规定了纪委对同级党委的监督权力。一是“初核权”。党章第四十四条第四款规定，各级纪委发现同级党委成员有违纪行为，可以先进行初步核实。纪委的这种初核实际上体现着对同级党委监督的成份，因为从案件检查的角度讲，初核是一种很重要的调查权和监督权。二是“立案权”。同是上述条款规定，纪委如需对同级党委成员立案检查的，应当报同级党委批准，涉及党委常委的，经报同级党委后报上级纪委批准。这种立案权的规定虽然受到一定限制，但它仍然是一种监督权。三是“报告权”。《党内监督条例》第八条规定：“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题。”这种报告实际上是纪委对同级党委的一种监督权力和监督手段。

　　此外，对同级党委进行监督，是我们党设置纪律检查机构的初衷所在。考察纪检机构的发展历程，可以看到，我们党设置纪检机构的根本目的，是为了加强对党的领导机关、领导干部权力行使的监督制约，纪委并不仅仅是以反腐败为职能的监察机关。十一届三中全会选举产生了以陈云、邓颖超、胡耀邦、黄克诚为书记的中央纪律检查委员会，中纪委委员大多是在党内军内有高度影响力的老同志，这种权力配置和人员组成意味着，中纪委足以对当时的中央领导同志起到监督和制约作用。新成立的中纪委第一次全体会议通过了《关于党内政治生活的若干准则》，该准则12条的核心是维护党的民主集中制，坚持集体领导、防止个人专断；接受党和群众的监督，不准搞特权。可见，纪委设立的初衷是就党内政治生活而言，核心是防止权力过度集中，形成个人专断，很显然，这就不是针对一般的党员干部，而主要是针对一级党委特别是党委主要负责同志。

　　一段时期以来，纪委的工作重心越来越集中于反腐败领域，而对同级党委的监督则呈弱化趋势。由于体制的缺陷等原因，纪委对同级党委班子成员特别是主要领导同志“不好监督、不能监督、不敢监督”，陷入体制与角色冲突的两难境地，甚至出现了因行使同级监督权而遭受打击迫害的现象。原广东省人大副主任兼东莞市市委书记欧阳德就是一个很有证明力的典型。在一次干部大会上，身为市委书记的欧阳德公然宣称要把市纪委的牌子从市委大院的门上摘下来，最后省纪委出面干预，才避免了这种情况的发生。此事反映了纪委对同级党委监督机制的脆弱、监督职能的疲软和监督机构的无力。历史与现实的经验教训，需要我们认真反思纪委设立之初的深远意蕴，需要我们重新定位纪委在党内权力体系中角色位置，使其重新回到履行同级监督职能的轨道上来，而不仅仅是一个反腐败的专业职能部门。

　　二、开展纪委监督同级党委工作需要重视解决的几个问题

　　1、纪委监督权与党委决策执行权既相互制约又相互协调的问题。

　　开展纪委监督同级党委工作，必然会遇到党委与纪委的权力配置问题。目前的主要问题是，党代会和党委全委会作用发挥不充分，使党内权力配置过分集中于党委，党委权力又过分集中于常委会，纪委的监督事项必须经党委常委会批准。比如对同级党委成员的立案，需报同级党委批准；对同级党委所管干部的处理，或给予党内三大处分（撤职、留党察看、开除党籍），也需报同级党委常委会批准。此外，纪委的人员编制、工作经费等一系列问题主要也是由同级党委、政府决定。这种关系不理顺，在很大程度上制约了纪委对同级党委监督职能的发挥。

　　当前，有一种意见认为，必须建立与党委平行的纪检机构，才能解决同级监督不力的现状。这种“平行体制”在马恩时代、列宁时代以及我党创立初期确实存在过。比如俄共十大建立的党的监察体制——中央监察委员会，“和党的委员会平行地行使职权，并向本级代表会议和代表大会报告工作。”笔者认为，我们既要尊重和借鉴历史，同时也应遵循党内制度变革的逻辑，立足于现有的制度基础来思考权力配置问题。当前，应在以党代会为主导的前提下，科学地处理好党内决策权、执行权、监督权如何分设的问题。一是按照十七大要求，实行党代会常任制，使其行使对同级党委、纪委的领导权和监督权。二是重新界定党委职权，使其行使同级党代会决议和对重大决策的执行权。三是纪委独立行使监督权。四是要形成党委执行权与纪委监督权既相互制约又相互协调的运行机制。具体来讲，应总体维持现行双重领导体制，但要明确党委对纪委的领导是路线、方针、政策的领导，而不是具体个案的领导和微观干预。纪委或纪委全会作出的重大决议、决定报党委备案，但党委不能否决，确实有分歧的，可召集党委委员、纪委委员联席会议解决，亦可上级党委或纪委裁定。应加大纪委对同级党委成员及所管干部的处理权限，将立案批准权和重处分处理权赋予纪检监察机关。此外，应将纪委干部管理和经费管理等重大权力逐步上收到上级纪委，加大上级纪委对下级纪委的领导权重，使双重领导体制更趋于科学、完善。

　　2、纪委监督与党委接受监督的互动问题。

　　当前，纪委监督的主观能动性不足与党委接受监督的自觉性不够同时存在，这是同级监督遇到的一大困难和障碍。从纪委一方看，主要是囿于管理体制的缺陷，造成纪委监督的独立性差，加上同级监督的激励机制和责任追究机制还没有建立，主观能动性受到抑制。从党委一方看，存在权力运用的垄断性与排他性，习惯于把监督的主客体关系看成是“监督与反监督”、“制约与反制约”的对立，从而本能地排斥监督、规避监督。成熟的党内监督需要监督者与被监督者的良性互动。一方面，各级党委尤其是主要负责人应增强接受监督的政治勇气和政治责任，真正认识到纪委监督不是限制而是保护，不是怀疑而是信任，不是否定而是提醒。应着眼于制度上的安排，建立党委权力运行公开制度，解决党委用权不透明、难监督的问题。推行党委成员向纪委全会述廉制度，形成刚性的监督制约机制。另一方面，应着眼于提高纪委自身的监督能力，建立同级监督的激励机制、责任追究机制，充分调动同级监督的主观能动性；建立健全纪律检查工作询问、质询制度；还可以考虑建立党代会代表对纪委投信任票制度，对监督失职、达不到一定比例信任票的，责令辞职，甚至要求纪委提前换届。建立和推行纪检工作公开制度，特别是干部处理过程和结果均应分开。组织党员参加纪委重大问题的讨论，扩大纪委监督的参与面。同时，应当引入利益保障与救济机制，真正保护监督者，让他们能够承担起监督的风险和代价。

　　3、纪委监督同级党委的制度创新及塑造制度权威问题。

　　在权力制约和监督的途径上，如果说以往主要是强调开展政治运动的话，如今则应遵循制度带有根本性的理念。我市在现行体制框架内有效开展纪委监督同级党委工作，很重要的一点就是注重监督制度创新。一方面是纪委全会制度创新，把监督同级党委工作提升到“纪委全会”这一层面来展开。纪委全会召开次数由过去的一年一次改为一季一次；扩大纪委全会议事决策范围，把纪委重大问题决定、重要制度制定、重大案件裁定的权力交给全会来行使；监督议题的提出由纪委常委为主体改为以全体委员为主体。这样既顺应了民主监督、民主反腐的时代要求，又有利于提升监督层次，增强监督强度。如果同级党委存在背离党的路线方针政策的问题，或者存在决策失误和用人不当问题，以纪委全会名义提出监督建议和制止纠正，具有更大的合法性和正当性。另一方面是监督的具体制度创新。建立了纪委委员列席党委常委会制度、纪委全会质询党委成员制度、纪委委员专项评议制度等，对纪委监督重点、监督手段、监督程序等都作出了具体的制度安排，在严密、有序的制度运行中实现对党委权力行使的有效监督制约。

　　纪委监督同级党委的制度创新能否长期坚持下去，关键在于提高制度权威。一方面取决于制度本身自我完善、自我修正的质量，取决于制度的成熟程度，易于被多数人接受，不会因领导人的更迭而取消。另一方面，取决于上级的认可支持以及为固化成果而采取的措施。为此，有必要从全党着眼，充分整合现有的党内法规资源并广泛吸收各地的创新成果，制定一部关于纪委监督同级党委的规范性文件，积极稳妥、规范有序地推进纪委监督同级党委工作。

　　（作者系常德市委常委、市纪委书记）

 

详见：http://www.cdlz.gov.cn/art/2011/6/23/art_41990_881072.html

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